2019美国移民新法规之背景及展望与排期

7月24日，美国移民局的EB-5改革法规正式发布。今天我们来谈谈出台背景、斗争展望及排期影响。

I. 出台背景：

1. 国会立法与行政法规

与中国立法类似，美国法律法规也可以简单分两大类。一个是国会立法制定法律，一个是行政机构（政府）出台法规。（国会）法律效力高于（行政）法规。

移民局此次能够出台EB-5改革法规，最基本的立法逻辑是，在当前的移民法EB-5部分，授予了行政机构对EB-5计划进行修订的权力。

如果，国会再出台新的EB-5法律，那么该法律效力会比当前移民局出台的新法规高，可以替换该法规。

2. 出台背景

2015年起，国会议员Grassley等EB-5改革推动派，或者称乡村派，在国会推动EB-5改革立法，但是被EB-5行业的既得利益者－纽约等大都市开发商为主的城市派阻挠，屡屡失败。

Grassley一边在继续推动国会立法，一边在认识到自己在国会可能无法成功的同时，一边在推动行政条线的移民局出台行政法规。

在Grassley等议员的压力之下，从15年开始，移民局也启动了出台EB-5新法规的进程。就个人的认识，移民局的新法规多少有些逢场作戏的味道。对于移民局而言，一边推动行政立法，一边在等国会的立法改革，如果国会能够通过立法，那么就没移民局什么事了。不过，没想到的是，从15年开始整整4年多的时间里，Grassley在国会年年立法年年被阻。移民局不得不被逼着赶鸭子上架，在国会缺位的情况下，移民局的改革法规出台。

于是乎，在奥巴马即将离任的最后2周里，移民局的EB-5改革法规草案发布，开始了漫长的行政立法程序。随后，该法规历经收集外部意见，保送OMB（白宫预算办公室）审批，乃至上周的最终发布环节。

3. 出台前的戏剧性发转

由于移民局新法规所规定的最低投资额过高，TEA（目标就业区）对于大都市项目极为不利，因此，移民局新法规草案一面世，便遭到了行业既得利益者的强烈反对。

6月底，历时近两年半，移民局的新法规终于通过了OMB的审批，下面只剩最后一步－发布了（如无任何意外），行业里就等着该法规发布了，似乎没有什么能阻止了的。

但是，他们通过国会资深议员和政府高层（川普的亲信），工作做到了川普这里，说服川普枪毙已经经过OMB审批的移民局EB-5新法规。

具体说服川普的理由是什么？不清楚，只能猜测。

台上：这是奥巴马政府的行政改革，要扼杀EB-5计划这样符合您老积分制移民制度，您老当然不能让奥巴马得逞。桌下：你退休以后还想混纽约地产圈吗？你写回忆录搞真人秀可以糊口了，那你儿子女婿呢，都不混纽约地产圈了吗？

川普是行政部门终极大boss，对于行政法规的发布，有最后话语权。7月16日，川普决定撤回该法规。

就在他们再次弹冠相庆之时，虽然这次没有大声张，Grassley听到了动静，16日当天，Grassley再次在国会和twitter上大声疾呼，恳求川普放行EB-5新法规。

Grassley不是川普自己的人，喊话并不管用。但是，此时，半路杀出程咬金，一个并不站队乡村派或者城市派的人。

移民局代理局长Ken Cuccinelli，一个极右派反移民者，认为应该推出EB-5新法规，提高移民门槛。不知道，他是否同Grassley一样，认为EB-5资金应该引入乡村而非城市发达地区。反正是他，做为川普目前的心腹，坚持认为应该推出EB-5新法规，于是，他（也许还有其他川普政府内反对移民的强硬派）说服了川普，收回成命。

7月19日，消息传出，川普改主意了，移民局EB-5新法规，将于下周正式推出。

从所了解到的信息来看，川普做事没什么原则，比较容易变，就像有人说的，依据他最后交流的人的意见而改变主意。

背景就介绍这些了，总之这次阴沟翻船的是城市派，Grassley侥幸获胜一次。

II. 斗争展望

下面谈谈个人所认为下一步EB-5政策进展。

移民局新法规发布，离具体实施还有4个月的时间，这期间川普还可以任意变卦，再收回已经发布的法规。有业内律师写的材料称，川普任内已经发生过这样的情况。

也因此，EB-5行业城市派代表机构，EB-5IC这几天都在要白宫收回EB-5新法规。

除了川普变卦，还有两种可能阻止该法规实施：

1. 诉讼

据说，业内有机构已经准备好了，他们随时可能会发起诉讼，要求法官叫停该法规实施。个人认为，诉讼的理由可能是移民局的法规发布程序违法，也就是违法行政程序法。

诉讼能否成功，效果怎样，现在还无法判断。且等诉讼出台之后，我们再做分析。

2. 国会立法

前面已经介绍过了，国会立法的效力高于行政法规，上位法，可以替代这个移民局的新法规。

因此，行业游说力量正在努力在4个月内在国会通过EB-5改革法案，以替代这个新法规。

EB-5单独立法的可能性不大，于是，通过搭车每年的联邦政府预算案，就是最好的一步棋。也因此，今年9.30之前，我们可能会看到一些动静。或者，又像往年一样，预算案又延期到12月份表决，12月份我们又能看到一波EB-5立法的动静。

下面谈谈国会立法的可能以及可能会出台怎样的法案。

1. Grassley

Grassley，终于在移民局新法规上扳回一局，但是移民局新法规门槛太高，不一定能给乡村带来多少投资，恐怕他也清楚。也因此，在他7月24日的获胜感言上，他最后一句话是说，要继续推进EB-5改革。

只是，Grassley目前已经不是参议院司法委员会主席了，对国会EB-5立法还有多大影响力，很难说清楚了。

国会挺EB-5的，倒EB-5的，态势究竟如何，是否有人有权推动EB-5立法，目前都很难看清楚。

2. 行业机构

行业机构，到底有多大能量，力推国会EB-5改革，现在还看不清。

只知道过去4年多，他们搞定了民主党参议院大佬Schumer，否决了所有国会EB-5改革。但是，今天这个态势，他们否决有本事，推动立法是否有本事，还是有很大疑问的。

对于行业机构，最麻烦的是，对于他们来说是杀伤性的移民局EB-5新法规，如果他们不能通过诉讼阻挠的话，4个月内就要开始实施了。

因此，移民局的新法规出来之后，时间对他们来说就非常重要了。

在4个月之内，或者半年，或者一年，在国会通过EB-5新法案，就是他们接下来最重要的目标。

3. 国会法案

这些年，EB-5改革，着实给我们上了一场美式民主课。城市派乡村派，谁也搞不定谁，最后出来的东西只能是谁也不满意，相互妥协的产物。

最终出台的版本，可以预计的是，应该与过去这些年来Grassley推出的各种EB-5草案接近。

2015年12月，是第一次Grassley无比接近立法成功。2018年3月，是最后一次Grassley接近立法成功。我们可以关注下最后一次的版本，重要的内容：

1. EB-5延期5年；2. 涨价：乡村等TEA地区92.5万美元，其他地区102.5万美元；3. 签证预留：乡村预留1450张，城市欠发达地区预留1450张，基建项目预留200张；4. 加强EB-5合规和监管；5. 修订TEA定义（比移民局的宽松）；

而今年5月17日，行业所谓达成的改革共识，如下：

1. EB-5区域中心计划延期6年；2. 加强政府机构对于EB-5监管；3. 城市的TEA，即城市欠发达地区，限定到一个人口统计区，符合财政部当前的合格“Opportunity Zone”定义；4. 投资金额，TEA 80万美元，非TEA 90万美元；5. 为乡村和城市欠发达地区，各预留15%的签证配额；6. 设置过渡期，过渡期为12个月，都按照65万美元投资额执行；7. 缴纳缩短排期费，建议5万美元，可以一次性地为现有申请人解决排期，所募集资金由国会按照国家利益分配使用；8. 家庭成员不计入签证配额；9. 外国政府的资金不能参与EB-5项目；

既然行业在移民局新法规即将实施的压力之下，想尽快在国会层面实现EB-5新法案的推出，那么，一定会找最容易实现的法案。

什么是最容易实现的，就是大家都有共识没有争议的，也就是以Grassley为代表的国会议员们所普遍能够接受的：

1. EB-5长延期，5-6年；2. 涨价到90万美元左右；3. 签证预留出3000张；4. 加强EB-5监管；5. 修订TEA定义，比移民局的宽松；

其他，行业所谓的改革共识中，期望要的解决排期增加签证，都不是容易争取的，也就是最容易放弃的。

这个时候，与移民局新法规抢实施的速度，如果行业想在今年或明年早些时间在国会推出EB-5法案，那么该法案一定会以最有“国会共识”的内容推出，有行业要的长延期和签证预留，但是恐怕很难能够说服国会增加签证解决排期。

长延期和签证预留，是行业最想要的，因为只要有签证预留，每年3000张，就至少每年还能再招募到3000名新客人（虽然只够1000个家庭分一年签证的，但是超卖是常态）。至于，能否解决现有投资人的排期，不是第一优先考虑。第一优先是，行业还有饭吃，不能被移民局的新法规完全扼杀。所以，个人对于国会EB-5改革相对悲观。

III. 排期影响

一直有投资人问，移民局新法规出台后，对于现有EB-5投资人排期的影响。

这个问题没法回答，或者简单几句话说清楚。

首先，我们不知道，下一步会怎样发展。诉讼能否成功，国会立法能否出台，出台之后是怎样的条款，都还看不清楚。

其次，排期现在越来越是一个动态的问题，因为每年1万张签证是死的（至少目前如此），每年中国人只能用别的国家剩下的签证，每年会有多少其他国家的人办理EB-5拿到EB-5签证也都是动态发展的，那么，我们也就很难计算排期。

最后，如果我们非要给自己一个答案的话，那么假设：移民局的EB-5法规顺利实施，国会立法没有出台，在这个前提下看下中国的排期。

1. 这4个月内，会有大量的海外EB-5申请，他们都会排到中国人前面去。

具体会有多少人呢？有人估计4000份申请。具体量，我也说不清。就算4000份吧，那么按照通过率这算下来，大概会用掉一年的签证（一万张）。

他们大概会在3年后开始使用EB-5签证，也就是会影响大概15年初的中国申请人，使他们排队要多一年左右。

2. 一旦涨价，可以预计EB-5申请全球都会大幅下降，中国人能用的签证也会越来越多。

一旦其他国家的申请大幅下降，那么中国人可以用的签证数就会上升，过个4/5年后，中国人能够用到的签证可能又会回到6/7000张，那么排期一定会加快许多。

具体能多快？Charlie说中国人排队要16.5年，但是他漏了数据，按照他给的中国人每年拿3000张签证，我算下来要近30年。现在假设涨价之后，过了4/5年，拥挤进来的这波外国人都走完之后，中国人每年能拿6/7000张，那么排期能够短一半，也就是再回到15年左右吧。

每年有多少中国申请人，这里有个统计表，大体可以参考这个，再用6/7000张签证除一除，大体估算下:

申请表（不考虑2019财年的数据，估算截止到2018年9月30日）：

最后，再强调下，个人认为移民局的新法规一定会被替代掉，单这样算没有意义。最怕的是，国会的法案出来，没有增加签证但是有3000张的签证预留，那排期又至少再增加30%。吃亏的还是中国人。